Законопроект № 416425-6
Председателю Комитета Государственной Думы
по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
В.Б.КИДЯЕВУ
На вн.3.20-6/4 от 09.01.2014г.
Уважаемый Виктор Борисович!
Рассмотрев в соответствии с частью второй1 статьи 107 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона № 416425-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)», внесенный депутатами Государственной Думы М.И.Сердюком, И.В.Пономаревым, Д.Г.Гудковым, сообщаем, что необходимость в получении заключения Правительства Российской Федерации на законопроект в соответствии с требованиями части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы не усматривается.
Исполняющий обязанности
заместителя начальника управления Т.А.Анчуткина
Исполнители: Е.Ю.Краснопёров, тел.: 692-60-20;
В.В.Мельников, тел.: 692-49-62
Проект
РЕШЕНИЕ
СОВЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
О проекте федерального закона № 416425-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)
внесен депутатами Государственной Думы М.И.Сердюком, И.В.Пономаревым, Д.Г.Гудковым
Принято решение:
1. Назначить Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ответственным по законопроекту.
2. Включить указанный проект федерального закона в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2014 года (апрель).
3. Направить законопроект в комитеты и комиссию Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для подготовки заключения.
4. Установить срок представления в Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отзывов, предложений и замечаний до 22 февраля 2014 года.
5. Установить срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении - апрель 2014 года.
Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
О проекте федерального закона № 416425-6
О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
(по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)
внесен депутатами Государственной Думы М.И.Сердюком, И.В.Пономаревым, Д.Г.Гудковым
Рассмотрев проект федерального закона № 416425-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований), внесенный депутатами Государственной Думы М.И.Сердюком, И.В.Пономаревым, Д.Г.Гудковым, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления решил:
1. Признать указанный проект федерального закона соответствующим части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации и статье 105 Регламента Государственной Думы.
2. Предложить Совету Государственной Думы принять следующее решение:
назначить Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ответственным по законопроекту;
включить указанный проект федерального закона в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2014 года (апрель);
направить законопроект в комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для подготовки заключения;
установить срок представления в Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отзывов, предложений и замечаний до 22 февраля 2014 года.
3. Направить настоящее Решение, законопроект и материалы к нему на рассмотрение Совета Государственной Думы.
4. Назначить ответственными в работе над законопроектом члена Комитета В.С.Тимченко и ведущего советника аппарата Комитета Н.Р.Калантарову.
Председатель Комитета В.Б.Кидяев
Совет Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
В соответствии с частью третьей статьи 107 Регламента Государственной Думы вносим на рассмотрение Совета Государственной Думы проект федерального закона № 416425-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований) – внесен депутатами Государственной Думы М.И.Сердюком, И.В.Пономаревым, Д.Г.Гудковым.
Комитет считает, что указанный законопроект соответствует части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации и статье 105 Регламента Государственной Думы и предлагает принять его к рассмотрению Государственной Думой.
Электронные копии документов и материалов по указанному законопроекту размещены в АСОЗД 16 января 2014 года.
Приложения: на 20 л.
Председатель Комитета В.Б.Кидяев
Исп. Калантарова Н.Р.
тел. 692-59-94
Председателю
Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
С.Е. НАРЫШКИНУ
Уважаемый Сергей Евгеньевич!
В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации вношу в Государственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований).
Приложение:
1. Текст законопроекта на 4 л. в 1 экз.
2. Пояснительная записка с приложением на 4 л. в 1 экз.
3. Финансово-экономическое обоснование на 1 л. в 1 экз.
4. Перечень актов федерального законодательства на 1 л. в 1 экз.
5. Копии текста законопроекта и материалов к нему на магнитном
носителе.
С уважением,
М.И. Сердюк
ПЕРЕЧЕНЬ
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)
Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований) не потребует незамедлительного признания утратившими силу, приостановления, изменения других актов федерального законодательства, учитывая, что в соотносимости с нормами данного Федерального закона и международными договорами Российской Федерации достаточно предусмотренных положений о порядке исполнения и соответствующих полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)
Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований) не потребует изменения принятых и утвержденных расходов федерального бюджета, при этом в результате упразднения муниципальной должности «сити-менеджер» - назначаемого по контракту лица, ожидается и соответствующее сокращение управленческих бюджетных расходов на обслуживающего его аппарата муниципальных служащих. Экономия местных бюджетов по «скромным подсчетам» специалистов исчисляется в размере более одного миллиарда рублей в год из-за сокращения двойных расходов, а именно – на содержание главы муниципального образования и одновременное содержание главы местной администрации. Так, по общеизвестной статистике, за 2012 год расходы местных (муниципальных) бюджетов на содержание глав местных администраций составили более трех миллиардов рублей.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)
Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований) обусловлен необходимостью восстановления конституционного принципа выборности органов муниципальной власти (представительных и исполнительных), осуществляемого в интересах населения данного муниципального образования как единственного источника власти (статьи 3, 12, глава 8 Конституции Российской Федерации).
Данная законодательная инициатива также обусловлена фактом отсутствия в Конституции Российской Федерации понятия «многовариантности» формирования глав администраций местного самоуправления, предполагающего их назначение на контрактной основе. В условиях современной демократии основной конституционный принцип выборности исполнительного органа муниципальной власти предписан также и Европейской Хартией местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году. В этой связи требования единообразия исполнения законодательства не предполагают на федеральном уровне заменять и регулировать назначение глав администраций местного самоуправления муниципальных образований вместо их выборности. Следовательно и субъекты Российской Федерации не наделены исключительной компетенцией на самостоятельное регламентирование и установление схем и форм местного самоуправления в рамках их административно-территориального устройства. В других странах, например, в США - Конституция страны не регулирует вопросы местного самоуправления. Это исключительная компетенция штатов. Кроме того, штаты как субъекты США, в отличие от субъектов Российской Федерации, имеют свои конституции, принимают свои гражданские и уголовные кодексы, назначают и отменяют смертную казнь и т.п., а именно осуществляют функции, относящиеся в Российской Федерации к исключительной компетенции государства, а не его субъектов. Историческая и правовая основа для использования института «сити-менеджер» в местном самоуправлении в США имеет совершенно отличную от российской историю и двухсотлетний генезис происхождения, развития, ответственности, в том числе и в условиях современной парадигмы отношений вертикали и горизонтали власти и общества в результате определенной эволюции политической системы в целом. Такой эволюции в Российской Федерации не происходило и местное самоуправление с 90-х годов 20 века явилось логическим выражением процесса демократических и экономических преобразований перехода от плановой экономики и вертикали власти к рыночной экономике и политическому плюрализму, когда для развития и процветания гражданского общества требуются самостоятельность, инициатива и ответственность населения каждого муниципального образования за решение вопросов местного значения. Данные процессы пока еще развивающегося (а не развитого) местного самоуправления в Российской Федерации требуют не экспериментов, а высококачественного унифицированного правового регулирования со стороны государства с соблюдением демократических выборных процедур и глубокого длительного теоретического осмысления, не допускающего популизм и рассуждения о «дешевых или дорогих выборах» глав местных администраций непосредственно населением без экспериментов типа «двухглавия» и «контрактных назначений».
Авторы законопроекта полагают, что дальнейшее применение института «сити-менеджеров» и «механическая экстраполяция» зарубежного опыта и «чуждых форм» местного самоуправления на регионы Российской Федерации можно расценивать как непродуманную систему государственно-правовых взаимоотношений в отношение местного самоуправления, что оказалось абсолютно неоправданным ни социально, ни политически. Эта концепция трех моделей и «сити-менеджерства» не принесла ни периферийным, ни региональным центрам реальную пользу, хотя теоретических обоснований и аргументов для такой замены до настоящего времени немало, как в среде ученых, так и в среде политиков.
Реформа местного самоуправления требует от исполнительной власти более серьезной работы, ориентированной на выравнивание, на поддержку депрессивных территорий, на создание стимулов для развития. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации система «сити-менеджерства» охватила третью часть всех муниципалитетов страны. Бум перехода на систему «сити-менеджеров» случился в 2006 году. Тогда новый порядок приняли 4 тысячи муниципальных образований. К 2009 году их число выросло до 9 тысяч. Система с «сити-менеджером» была опробована в разных регионах и повсеместно показала свою неэффективность. Время и статистика доказали, что города, где были сохранены прямые выборы, развивались более динамично. Назначенный «сити-менеджер» не несет никакой ответственности перед горожанами. Его задача – отчитаться перед теми, кто его назначил. Горожане никак не могут влиять на работу «сити-менеджера». Он зависит только от воли нескольких назначивших его человек. Везде, где отменяли прямые выборы и вводили должность «сити-менеджера», был отмечен рост коррупции.
Следует отметить, что и сегодня в российских условиях институт «сити-менеджеров» порождает не «эффективность управления», а проблему «политического отчуждения» населения.
Как отмечается в специальной литературе и средствах массовой информации - «сити-менеджер», назначаемый на условиях «контрактного менеджмента» как глава администрации данного муниципального образования в силу его неизбранности населением фактически «превращается» в некую структуру государства, субъекта Российской Федерации, «независимую» от гражданского общества и населения данного муниципального образования. Это противоречит нормам части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, где сказано, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Очевидно, что без глубоких традиций менеджмента, недостаточного уровня самосознания жителей, отсутствия в России реальных финансовых рынков и иных системообразующих экономических, налоговых, бюджетных условий самодостаточности муниципального образования не может существовать системное жизнеобеспечение и эффективный механизм управления муниципальным образованием. И слепое копирование и подражание системам и структурам муниципальных образований, сложившимся столетиями в США и в Западной Европе также не может быть «калькой» для российского муниципалитета, неким эталоном эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В результате «перекоса» в сторону «сити-менеджера» происходит процесс отстранения населения от самоуправления, нарастание настроений пассивности и иждивенчества. Кроме того, назначение представителей муниципальной исполнительной власти напрямую, минуя прямые демократические выборы, центральным правительством или губернаторами характерно для большинства авторитарных стран, в то время, как Россия провозглашена правовым социально ориентированным государством, где источником власти является сам народ.
Вносится депутатом
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации
М.И. Сердюком
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
(по вопросу отмены назначения по контракту глав местных администраций – «сити-менеджеров» муниципальных образований)
Статья 1
Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № 1, ст. 12; № 30, ст. 3104; 2006, № 31, ст. 3427; 2007, № 10, ст. 1151; № 43, ст. 5084; 2008, № 48, ст. 5517; № 52, ст. 6236; 2009, № 19, ст. 2280; № 52, ст. 6441; 2010, № 19, ст. 2291; № 49, ст. 6411) следующие изменения:
1) в пункте 3 части 3 статьи 22 слова «и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно» заменить на слова «либо главы муниципального образования»;
2) в части 4 статьи 34 исключить слова «частями 5 и 11 статьи 37 и»;
3) в статье 35:
а) в части 11.1: исключить слова «, главы местной администрации»; слова «о результатах их» заменить на слова «о результатах его»;
б) в части 12 слова «главы местной администрации» заменить на слова «главы муниципального образования»;
в) часть 14 изложить в следующей редакции:
«14. Организация деятельности представительного органа муниципального образования осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования. В случае не избрания председателя представительного органа этим органом из своего состава, полномочия представительного органа муниципального образования исполняет глава муниципального образования.»;
4) в статье 36:
а) в части 1 после слов «Глава муниципального образования является высшим» дополнить словом «выборным»;
б) в части 2: в пункте 1 исключить: слова «либо представительным органом муниципального образования из своего состава»; слово «главы» - перед словами «местной администрации»; пункты 2,3,4;
в) часть 3 изложить в следующей редакции:
«3. Органы местного самоуправления муниципального образования, имеющие статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляются главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.»;
г) часть 9 – исключить;
5) в статье 37:
а) в части 1 слова «руководит глава местной администрации» заменить на слова «руководит глава муниципального образования»;
б) часть 2 – исключить;
в) в части 8 слова «по представлению главы местной администрации» заменить на слова «по представлению главы муниципального образования»;
6) пункт 3 части 1 статьи 43 дополнить вторым предложением следующего содержания: «Правовые акты и иные акты, и документы местной администрации подписывает и обнародует глава муниципального образования либо по его распоряжению иное должностное лицо местной администрации.»;
7) абзац второй части 8 статьи 44 дополнить следующими словами «, кроме случаев досрочного прекращения контракта с главой местной администрации либо упразднения данной должности, в связи с чем ограничения по срокам на изменения в Устав муниципального образования либо в структуру органов местного самоуправления, установленные настоящим абзацем, не применяются»;
8) в части 3 статьи 45 слова «главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта» заменить на слова «главы муниципального образования»;
9) в части 1 статьи 46 исключить слова «главой местной администрации,»;
10) в статье 74:
а) в названии статьи исключить слова «и главы местной администрации»;
б) в частях 1, 2 исключить слова «или главы местной администрации»;
в) в части 3 исключить слова «или глава местной администрации»;
11) статьи 84, 85 считать утратившими силу в связи с их сроками исполнения.
Статья 2
С момента вступления в официальную силу настоящего Федерального закона должности глав местной администрации муниципальных образований, занимаемые на контрактной (договорной) основе, упраздняются: за ними сохраняются рабочие места и денежное содержание (заработная плата) на срок, в соответствие с нормами о сокращении рабочих мест (должностей), предусмотренными Трудовым кодексом Российской Федерации, но не более 6 месяцев с даты уведомления.
Статья 3
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении четырех месяцев после дня его официального опубликования.
2. До приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Президент
Российской Федерации В. В. Путин