Законопроект № 487083-6
Председателю Комитета
Государственной Думы по
гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному
законодательству
П.В. КРАШЕНИННИКОВУ
На вн. № 3.3-6/370 от 07 апреля 2014 г.
Уважаемый Павел Владимирович!
Правовое управление, рассмотрев проект федерального закона
№ 487083-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы Д.Е.Горовцовым, М.В.Брячаком, А.А.Агеевым, М.В.Емельяновым, Д.В.Ушаковым, на предмет его соответствия требованиям части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и пункта «д» части 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы, сообщает, что заключение Правительства Российской Федерации на данный законопроект не требуется.
Исполняющий обязанности
заместителя начальника управления Ю.В. Сапожникова
Исполнитель: Мельников В.В. тел. 692-49-62
Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
В соответствии с частью третьей статьи 107 Регламента Государственной Думы вносим на рассмотрение Совета Государственной Думы проект федерального закона № 487083-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления ответственности за неисполнение указов Президента Российской Федерации) – внесен депутатами Государственной Думы Д.Е.Горовцовым, М.В.Брячаком и другими.
Комитет считает, что указанный законопроект соответствует части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации и статье 105 Регламента Государственной Думы и предлагает принять его к рассмотрению Государственной Думой.
Тематический блок – Государственное строительство и конституционные права граждан.
Электронные копии документов и материалов по указанному законопроекту размещены в АСОЗД _______________ 2014 года.
Приложения: на ____л. в 1 экз.
Председатель Комитета
П.В. Крашенинников
Исп.: Рябых Н.А.(692-02-71)
О проекте федерального закона № 487083-6
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»
(в части установления ответственности за неисполнение указов Президента Российской Федерации)
внесен депутатами Государственной Думы
Д.Е.Горовцовым, М.В.Брячаком и другими
Рассмотрев указанный проект федерального закона Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству решил:
1. Считать проект федерального закона № 487083-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» соответствующим части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации и статье 105 Регламента Государственной Думы.
2. Предложить Совету Государственной Думы принять следующее решение:
назначить Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ответственным по законопроекту;
включить указанный проект федерального закона в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2014 года (июнь);
направить законопроект в комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для подготовки заключения;
установить срок представления в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству отзывов, предложений и замечаний до 23 мая 2014 года;
установить срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении – июнь 2014 года.
3. Направить настоящее Решение, законопроект и материалы к нему на рассмотрение Совета Государственной Думы.
Председатель Комитета
П.В.Крашенинников
Проект
РЕШЕНИЕ
СОВЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
О проекте федерального закона № 487083-6
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»
(в части установления ответственности за неисполнение указов Президента Российской Федерации)
внесен депутатами Государственной Думы
Д.Е.Горовцовым, М.В.Брячаком и другими
Принято решение:
1. Назначить Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ответственным по законопроекту.
2. Включить указанный проект федерального закона в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2014 года (июнь).
3. Направить законопроект в комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для подготовки заключения.
4. Установить срок представления в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству отзывов, предложений и замечаний до 23 мая 2014 года.
5. Установить срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении – июнь 2014 года.
Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
П Е Р Е Ч Е Н Ь
актов федерального законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием
федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части, касающейся усиления ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента Российской Федерации)
Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части, касающейся усиления ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента Российской Федерации) не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части, касающейся усиления ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента Российской Федерации)
Реализация федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части, касающейся усиления ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента Российской Федерации) не повлечет изменения финансовых обязательств государства и не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(в части, касающейся усиления ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента Российской Федерации)
Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России издает указы и распоряжения, которые относятся к подзаконным актам, но в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы. По ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом России, либо по его поручению Правительством Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) в Постановлении от 02.04.1993 г. определил, что принятие Президентом России каких-либо актов, форма которых не предусмотрена Конституцией, является нарушением требований Конституции Российской Федерации.
Постановлением КС РФ от 31.07.1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, сформулирован новый для российской конституционной доктрины и практики институт скрытых (подразумеваемых) полномочий Президента России, которые следуют из статей Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 80 и другие статьи), несмотря на то, что сам термин скрытых (подразумеваемых) полномочий в Постановлении КС РФ не используется.
Согласно данному Постановлению КС РФ, Президент России обладает полномочиями, которые прямо не сформулированы в Конституции, но следуют из логики и толкования её норм. Данное положение не распространяется на форму издаваемых им актов, так как часть 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации расширительному толкованию не подлежит, что следует из Постановления КС РФ от 02.04.1993 г. Однако принимаемые Президентом России в рамках реализации этих полномочий решения подлежат оформлению.
Постановления КС РФ общеобязательные, окончательные и обжалованию не подлежат.
Президент России издает нормативные и ненормативные указы. Распоряжения, как правило, издаются по оперативным и организационным вопросам, являясь ненормативными актами, но возможны и нормативные распоряжения. Например, распоряжение Президента России от 13.12. 2012 г. № 563-рп об утверждении Положения о межведомственной рабочей группе при Администрации Президента Российской Федерации по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития (Собрание законодательства РФ № 51, 17.12.2012, с. 7194).
Указы и распоряжения Президента России обладают равной юридической силой.
Указы и распоряжения могут содержать предписания-поручения, выполнение которых обеспечивает достижение определенных указом распоряжением целей. Следует отметить, что ходе исполнения полномочий Президентом Российской Федерации довольно широко распространена практика издания самостоятельных предписаний-поручений (распорядительных актов в форме поручений и указаний), имеющих властный характер. Содержание и направленность оперативно-распорядительных предписаний довольно разнообразны. К числу наиболее распространенных относятся предписания, устанавливающие направления деятельности органов и результаты, которые им необходимо достичь. О значимости предписаний-поручений, с точки зрения побуждения право-, нормотворчества и правоприменения, можно судить по содержащемуся в Регламенте Правительства Российской Федерации положению, согласно которому «Правительство на основании и во исполнение … указов и распоряжений Президента Российской Федерации, поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.».
Президент России в качестве Верховного главнокомандующего Вооруженными силами Российской Федерации издает приказы и директивы, которые должны быть оформлены конституционно закрепленными актами - указами и распоряжениями.
Указом Президента России от 28.03.2011 г. «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» утвержден порядок исполнения поручений и указаний Президента России. В пункте 2 данного документа определено, что поручения Президента России содержатся в его указах и распоряжениях, видимо это относится и к указаниям, оформляемым в виде резолюций (пункт 3 данного документа). Подготовка проектов поручений и перечня поручений Президента России осуществляется Администрацией Президента Российской Федерации.
Контроль за исполнением указов Президента России осуществляет Контрольное управление, Администрация Президента, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, Правительство Российской Федерации.
Контроль за исполнением распоряжений Президента России осуществляет Контрольное управление, соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации.
За неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента России следует юридическая ответственность, которая устанавливается лишь Конституцией (конституционная ответственность) и федеральными законами (кодексами). Президент России своими актами не вправе предусматривать юридическую ответственность. В предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами случаях он может применять различные меры конституционной ответственности к органам государственной власти и к должностным лицам. Президент России может освободить от должности федерального министра, если это вызвано компрометирующими мотивами - это будет конституционная ответственность; отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и др.
Президент России вправе применять меры конституционной ответственности в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения его ненормативных указов и распоряжений.
Иные виды ответственности налагаются в судебном, судебно-административном, административном порядке, в порядке подчиненности.
Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) содержит составы преступлений против интересов публичной службы, которые при наступлении тяжких последствий (существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства) могут быть применены при неисполнении либо ненадлежащем исполнении актов Президента России. В их числе - злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, халатность. В самих статьях Уголовного кодекса не предлагается никаких критериев для определения существенного нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, общества или государства, а также критериев для отграничения существенного нарушения от тяжких последствий. Таким образом, правоприменителю предоставляется возможность и налагается обязанность самому произвести оценку наступивших последствий и аргументирование отнести их к одной из названных категорий последствий служебного преступления.
УК РФ может быть дополнен новым составом преступления, предусматривающим уголовную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента и Правительства РФ при убежденности в целесообразности такой меры. В данном случае в качестве основного или дополнительного наказания могут быть следующие: лишение права занимать определенную должность; лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) в разделе I («Общие положения») содержит норму об административной ответственности должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (статья 2.4). Представляется необходимым, чтобы данное правонарушение было зафиксировано конкретной статье Особенной части данного Кодекса.
В главе 17 Особенной части КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (статья 17.1) за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (статья 17.2), включающей, в частности, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
В КоАП РФ нет правовой нормы, предусматривающей административную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Президента России, воплощенных в закрепленной в Конституции Российской Федерации форме. Представляется целесообразным дополнить КоАП РФ отдельной статьей об административной ответственности государственных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указов и распоряжений Президента России. Применение иных норм КоАП РФ в данной сфере невозможно, нужна отдельная, специальная норма.
Представляется необходимым выстроить систему мер юридической ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента России, включающей меры уголовной и административной ответственности.
Вместе с тем, представляется очевидным, что не юридическая ответственность, а ответственное отношение к делу, профессионализм, четко определенная компетенция государственных органов и физических лиц обеспечивают высокий уровень исполнительской дисциплины, надлежащее воплощение в действительность актов Президента Российской Федерации.
Вносится депутатами Государственной Думы
Д.Е.Горовцовым, М.В.Брячаком,
А.А.Агеевым, М.В.Емельяновым
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации
Статья 1
Внести в Уголовный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2954) следующие изменения:
Статью 293 изложить в следующей редакции:
«Статья 293. Халатность
1. Халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, -
наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
11. То же деяние, связанное c неисполнением или ненадлежащим исполнением указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации,-
наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. Деяния, предусмотренные частями первой и первой1 настоящей статьи, повлекшие по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека, -
наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Деяние, предусмотренное частью первой и первой1 настоящей статьи, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, -
наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Примечание. Крупным ущербом в настоящей статье признается ущерб, сумма которого превышает один миллион пятьсот тысяч рублей.»
Статья 2
Внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1; № 18), следующие изменения:
1) примечание к статье 2.4. после слов «15.29 – 15.31,» дополнить словами «17.3.1,»
2) главу 17 дополнить статьей 17.3.1. следующего содержания:
«Статья 17.3.1. Неисполнение должностным лицом указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния -
влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.»;
3) главу 23 дополнить статьей 23.74.1. следующего содержания:
«Статья 23.74.1. Подразделение Администрации Президента Российской Федерации, на которое возложен контроль исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации
1. Подразделение Администрации Президента Российской Федерации, на которое возложен контроль исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 17.3.1 настоящего Кодекса.
2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени подразделения Администрации Президента Российской Федерации, на которое возложен контроль исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации вправе: помощник Президента Российской Федерации - начальник подразделения Администрации Президента Российской Федерации, на которое возложен контроль исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации и его заместители, руководители структурных подразделений указанного органа и их заместители.
4) пункт 1 части второй статьи 28.3 дополнить подпунктом 99 следующего содержания:
«99) должностные лица подразделения Администрации Президента Российской Федерации, на которых возложен контроль исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 17.3.1. настоящего кодекса.»;
5) часть 4 статьи 28.3. после слов « и Банком России» дополнить словами «, Банком России и подразделением Администрации Президента Российской Федерации, на которое возложен контроль исполнения указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации»
6) пункт 1 статьи 28.7. после слов «регулирующих бюджетные правоотношения,» дополнить словами «о неисполнении должностным лицом указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации,»;
Статья 3
Внести в Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст. 3215) следующие изменения:
а) пункт 3 части 1 статьи 37 дополнить подпунктом «е» следующего содержания:
«е) неисполнение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», без уважительной причины, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации.
б) в пункте 5 части первой статьи 57 слова «а» - «г» заменить словами «а» - «е».
Статья 4
Часть первую статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 52, ст. 4921) после слов «293 частью первой» дополнить словами «и первой1».
Статья 5
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации